该案反映的问题不是每一个个案的处理结果均会或均应与舆论倾向完全一致，而是民意与法治融合的脚步要在个案处理结果的积累和引导中不断向前迈进。

[18] Vgl.Karl Kormann, System der rechtsgeschäftlichen Staatsakte: Verwaltungs- und prozeßrechtliche Untersuchungen zum allgemeinen Theil des öffentlichen Rechts,1910(Manuldruck 1925), S.199. [19] Karl Kormann, a.a.O, S.200. [20] Vgl.Karl Kormann, Beziehungen zwischen Justiz und Verwaltung, JöR 7(1913),14. [21] Karl Kormann, a.a.O, S.14 f ;Karl Kormann, Besprechung von Friedrich Stein, Grenzen und Beziehungen zwischen Justiz und Verwaltung, AöR 30(1913), 256. [22] Franz Knöpfle, Tatbestands- und Feststellungswirkung als Grundlage der Verbindlichkeit von gerichtlichen Entscheidungen und Verwaltungsakten, BayVBl 8(1982), 226. [23] Vgl.Fritz Fleiner, Institution des Deutschen Verwaltungsrechts,3.Aufl.,1913,S.18 f; Walter Jellinek, Verwaltungsrecht,2.Aufl.,1929, S.16 ff.; Ernst Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd.I, Allgmeiner Teil,10.Aufl.,1973,S.105 f. [24] BVerwGE 10,209 (211ff.); 11, 249 (251ff.). [25] Vgl.Max-Jürgen Seibert, Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989,S. 69 ff; Gerhard Sehnert, Die Bindungswirkung der Einkommensfeststellung eines Sozialversicherungsträgers, NZS 9(2000), 439. [26] Hartmut Maurer/Christian Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht,19.Aufl.,2017, § 10,Rdn.20. [27] Vgl.Eisenmenger,in:Wolff/Bachof/Stober/Kluth,Verwaltungsrecht I,13 Aufl.,2017,§ 20,Rdn.53. [28] Vgl.Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz,17.Aufl.,2016, § 43,Rdn.19. [29] Vgl.Erbguth/Guckelberger,Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht und Staatshaftungsrecht,9.Aufl.,2018,§ 13,Rdn.3; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch,Verwaltungsverfahrensgesetz mit Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz und Verwaltungszustellungsgesetz, 2.Aufl.,2016, § 43,Rdn.29. [30] 不过也有少数学者主张，行政行为的存在与规制内容几乎难以区分，Vgl.Ruffert,in:Erichsen/ Ehlers(Hrsg.),Allgemeines Verwaltungsrecht,14.Aufl.,2010, § 22,Rdn.19. [31] Vgl.Kopp/Ramsauer (Fn.28), § 43,Rdn.24; Max-Jürgen Seibert (Fn.25), S.71 ff; Wolfgang Löwer, Funktion und Begriff des Verwaltungsakts, JuS 1980,805(806); Fritz Ossenbühl, Die Handlungsformen der Verwaltung, JuS 1979,681(683). [32] Vgl.Jörn Ipsen, Verbindlichkeit, Bestandskraft und Bindungswirkung von Verwaltungsakten - Versuch einer begrifflichen Klärung, Die Verwaltung 17(1984), 176 ff. [33] Vgl.Michael Randak, Bindungswirkungen von Verwaltungsakten, JuS 1(1992),37; Sachs, in: Stelkens/ Bonk/ Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9.Aufl.,2018, § 43,Rdn.137 ff. [34] Vgl.Franz Knöpfle (Fn.22), S.228 f. [35] Vgl.Jörn Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht,10.Aufl.,2017, § 10, Rdn.714c. [36] Vgl.Jürgen Fluck, Die Legalisierungswirkung von Genehmigungen als ein Zentralproblem öffentlich-rechtlicher Haftung für Altlasten, VerwArch 79(1988), 408 f;Franz-Josepf Peine, Legalisierungswirkung, JZ 1990,201(208 f); Jannis Broscheit, Rechtswirkungen von Genehmigungsfiktionen im Öffentlichen Recht,2016,S.99. [37] Ernst Forsthoff (Fn.23),S.253. [38] Vgl.Hartmut Maurer/Christian Waldhoff (Fn.26), § 10,Rdn.17 ff. [39] Vgl.Korte,in:Wolff/Bachof/Stober/Kluth,Verwaltungsrecht I,13 Aufl.,2017,§ 50,Rdn.12. [40] Vgl.Detlef Merten, Bestandskraft von Verwaltungsakten, NJW 1983,1993(1996 f). [41] 联邦行政法院在2010年的一则判决中甚至将构成要件效力与实质存续力等同：诉讼期限经过的行政行为的存续力不仅包括形式存续力，也包括实质的（构成要件）效力，即行政行为作为其他国家机关决定的基础，Vgl.BVerwGE 136,119。而由于任务目的的差异，不同部门法所接收的行为指令不必相同。

但如果有关作为先决问题的行政行为并未被提起诉讼，由于法院必须对案件进行处理，因而法院如何对待作为先决问题的行政行为自然成为无可回避的问题。理论上一向认为，之所以区分形成性行政行为与确认性行政行为的构成要件效力，主要是立足于行政与司法、形成性行政行为与确认性行政行为的核心差异——终局性的确认何为法属于司法权的专断范围，从而确认性行政行为不具有构成要件效力。虽然并无撤销权，但法院可以不受行政登记的拘束而独立自为判断，当然也就容许法院偏离行政行为。[78]这些废除条件以及行政机关的废除权限实际上与形式存续力并无关联，从而也蕴含着巨大的不确定性。在法规范尚未变动的情形下，行政附带民事诉讼仅能解决虽然能解决部分民行交叉争议，但是也仅限于在行政诉讼中采用。

以此可以看出，与存续力和确认效力相比，构成要件效力在拘束主体、拘束内容等方面有其独特性，因而有独立存在的必要。其次，不受行政行为的拘束会导致矛盾行为的出现，这本身就是对法安定性的破坏。并且法院的判决主文无意发生此种效力，其存在与否和法律规定直接相关，究其本质是源自法院受法的拘束。

对形式审查与实质审查区分标准的批评，参见成协中：行政民事交叉争议的处理，《国家检察官学院学报》2014年第6期，第61页。[93]此时确认性行政行为只是由行政机关对法规范进行首次具体化，在诉讼中通常仅具有权利证明的效力。[18] Vgl.Karl Kormann, System der rechtsgeschäftlichen Staatsakte: Verwaltungs- und prozeßrechtliche Untersuchungen zum allgemeinen Theil des öffentlichen Rechts,1910(Manuldruck 1925), S.199. [19] Karl Kormann, a.a.O, S.200. [20] Vgl.Karl Kormann, Beziehungen zwischen Justiz und Verwaltung, JöR 7(1913),14. [21] Karl Kormann, a.a.O, S.14 f ;Karl Kormann, Besprechung von Friedrich Stein, Grenzen und Beziehungen zwischen Justiz und Verwaltung, AöR 30(1913), 256. [22] Franz Knöpfle, Tatbestands- und Feststellungswirkung als Grundlage der Verbindlichkeit von gerichtlichen Entscheidungen und Verwaltungsakten, BayVBl 8(1982), 226. [23] Vgl.Fritz Fleiner, Institution des Deutschen Verwaltungsrechts,3.Aufl.,1913,S.18 f; Walter Jellinek, Verwaltungsrecht,2.Aufl.,1929, S.16 ff.; Ernst Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd.I, Allgmeiner Teil,10.Aufl.,1973,S.105 f. [24] BVerwGE 10,209 (211ff.); 11, 249 (251ff.). [25] Vgl.Max-Jürgen Seibert, Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989,S. 69 ff; Gerhard Sehnert, Die Bindungswirkung der Einkommensfeststellung eines Sozialversicherungsträgers, NZS 9(2000), 439. [26] Hartmut Maurer/Christian Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht,19.Aufl.,2017, § 10,Rdn.20. [27] Vgl.Eisenmenger,in:Wolff/Bachof/Stober/Kluth,Verwaltungsrecht I,13 Aufl.,2017,§ 20,Rdn.53. [28] Vgl.Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz,17.Aufl.,2016, § 43,Rdn.19. [29] Vgl.Erbguth/Guckelberger,Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht und Staatshaftungsrecht,9.Aufl.,2018,§ 13,Rdn.3; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch,Verwaltungsverfahrensgesetz mit Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz und Verwaltungszustellungsgesetz, 2.Aufl.,2016, § 43,Rdn.29. [30] 不过也有少数学者主张，行政行为的存在与规制内容几乎难以区分，Vgl.Ruffert,in:Erichsen/ Ehlers(Hrsg.),Allgemeines Verwaltungsrecht,14.Aufl.,2010, § 22,Rdn.19. [31] Vgl.Kopp/Ramsauer (Fn.28), § 43,Rdn.24; Max-Jürgen Seibert (Fn.25), S.71 ff; Wolfgang Löwer, Funktion und Begriff des Verwaltungsakts, JuS 1980,805(806); Fritz Ossenbühl, Die Handlungsformen der Verwaltung, JuS 1979,681(683). [32] Vgl.Jörn Ipsen, Verbindlichkeit, Bestandskraft und Bindungswirkung von Verwaltungsakten - Versuch einer begrifflichen Klärung, Die Verwaltung 17(1984), 176 ff. [33] Vgl.Michael Randak, Bindungswirkungen von Verwaltungsakten, JuS 1(1992),37; Sachs, in: Stelkens/ Bonk/ Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9.Aufl.,2018, § 43,Rdn.137 ff. [34] Vgl.Franz Knöpfle (Fn.22), S.228 f. [35] Vgl.Jörn Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht,10.Aufl.,2017, § 10, Rdn.714c. [36] Vgl.Jürgen Fluck, Die Legalisierungswirkung von Genehmigungen als ein Zentralproblem öffentlich-rechtlicher Haftung für Altlasten, VerwArch 79(1988), 408 f;Franz-Josepf Peine, Legalisierungswirkung, JZ 1990,201(208 f); Jannis Broscheit, Rechtswirkungen von Genehmigungsfiktionen im Öffentlichen Recht,2016,S.99. [37] Ernst Forsthoff (Fn.23),S.253. [38] Vgl.Hartmut Maurer/Christian Waldhoff (Fn.26), § 10,Rdn.17 ff. [39] Vgl.Korte,in:Wolff/Bachof/Stober/Kluth,Verwaltungsrecht I,13 Aufl.,2017,§ 50,Rdn.12. [40] Vgl.Detlef Merten, Bestandskraft von Verwaltungsakten, NJW 1983,1993(1996 f). [41] 联邦行政法院在2010年的一则判决中甚至将构成要件效力与实质存续力等同：诉讼期限经过的行政行为的存续力不仅包括形式存续力，也包括实质的（构成要件）效力，即行政行为作为其他国家机关决定的基础，Vgl.BVerwGE 136,119。而由于任务目的的差异，不同部门法所接收的行为指令不必相同。

但如果有关作为先决问题的行政行为并未被提起诉讼，由于法院必须对案件进行处理，因而法院如何对待作为先决问题的行政行为自然成为无可回避的问题。理论上一向认为，之所以区分形成性行政行为与确认性行政行为的构成要件效力，主要是立足于行政与司法、形成性行政行为与确认性行政行为的核心差异——终局性的确认何为法属于司法权的专断范围，从而确认性行政行为不具有构成要件效力。

虽然并无撤销权，但法院可以不受行政登记的拘束而独立自为判断，当然也就容许法院偏离行政行为。[78]这些废除条件以及行政机关的废除权限实际上与形式存续力并无关联，从而也蕴含着巨大的不确定性。在法规范尚未变动的情形下，行政附带民事诉讼仅能解决虽然能解决部分民行交叉争议，但是也仅限于在行政诉讼中采用。以此可以看出，与存续力和确认效力相比，构成要件效力在拘束主体、拘束内容等方面有其独特性，因而有独立存在的必要。

其次，不受行政行为的拘束会导致矛盾行为的出现，这本身就是对法安定性的破坏。[4] 参见章剑生：行政行为对法院的拘束效力——基于民事、行政诉讼的交叉视角，载姜明安主编：《行政法论丛》第14卷，法律出版社2012年，第398页。依据该条第2、3两款，[61]人民代表大会与其他国家机关的关系亦须遵循民主集中制原则。立足于行政权与司法权划分的权限秩序才能够解释：为何只有形成性行政行为才具有构成要件效力，为何唯独法院而非其他行政机关才可否定确认性行政行为的拘束力。

行政行为的废除存在着两种可能性：由复议机关或法院予以撤销，以及行政行为的作出机关依职权撤销或撤回等。[45] BVerfGE 68,1(144).有关功能适当原则的介绍，参见许宗力：权力分立与机关忠诚——以德国联邦宪法法学裁判为中心，载许宗力：《法与国家权力（二）》，元照出版公司2007年版，第291-339页。

以上我国的理论与实践可以表述为：在民事诉讼中，除确认性行政行为外，原则上承认行政行为对法院的构成要件效力。实定法上，德国《基本法》第20条第3款和《联邦行政程序法》第43条可以作为行政行为构成要件效力的依据。

在具体的诉讼实践中，毋宁应根据行政行为的性质选择救济途径：针对形成性行政行为，当事人可直接提起行政诉讼。一般而言，先决问题属于其他法院或其他诉讼途径的管辖范围，但基于全面审查的原则，法院对于先决问题通常可以附带裁判。[95]其二，在法规范赋予行政机关以终局决定权的情形下，可直接肯认行政行为对于其他国家机关的拘束，但此种终局决定权由于排除了法院的审查通常应受到法律的严格限制。所以，行政机关应当受已作出行政行为的拘束，否则将会破坏行政系统内部的权限分配秩序。而只有禁止偏离存在，禁止废除才有意义，因为允许矛盾决定的出现实际上否定了行政行为的法效果，这无异于间接废除该行政行为。[14] Vgl.Clausing, in:Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung,34.Aufl.,2018,§ 121 Rn. 38。

也就是说，确认性行政行为仅包含程序法上的意思表示、只涉及程序法上的法效果——对法律进行拘束性的具体化，作出确认性行政行为的行政机关对于既存的法律状态只是进行确认。[30]前者契合构成要件效力在诉讼法中的最初意涵，行政行为的存在构成了法律后果产生的要件，此种效力并非依据管辖权限秩序或行政机关的意图产生，而系依赖法律明示性或隐含性的规定。

以行政行为作为民事诉讼的先决问题为例，长期以来，学界对该问题的解决大体可分为两种进路：一是从行政行为及其效力出发，通过对行政行为相关效力理论（特别是公定力）的研究以求摆脱此类困局。[63] 上述宪法维度的权力分立和行政系统内的权限分配意味着，对行政行为效力或法效果的否认一般也须由法律规定的主体作出。

行政行为的效力或其所形成的法效果得以在此后的程序中延续，除有权机关予以撤销外，其他国家机关不得否认其效力，此即日本法中所谓撤销制度的排他性管辖。[92]具体而言，形成性行政行为所包含的意思表示之目的在于创设行政法中尚未存在的法律状态或效果。

[59]所以构成要件效力背后所矗立着的无疑是法治国原则中法的安定性：个人依据自身意愿进行型塑的自由要求法秩序提供可靠性的保障，[60]这只有在稳定的法律状态中方可实现。[45] 由此，权力分立意味着权力的合理分配与相互制约，但立足于宪法秩序的统一性，不应全然忽视权力间的相互承认与尊重。三、行政行为构成要件效力的依据 行政行为构成要件效力的依据由理论依据与实定法依据组成，主要解决行政行为对其他国家机关为何会产生拘束力的问题。其二，科曼区分了构成要件效力在行政行为类型上的差异，只有形成性行政行为才具有构成要件效力，此时构成要件效力实际上更接近对世性的形成效力。

六、结语 行政行为的构成要件效力本质上是指行政行为的规制内容在何种程度上被其他国家机关承认与接受，所以这一概念触及行政机关与司法机关的关系和任务分配。从而，尽管原则上享有管辖权的法院不受行政行为的拘束，可对行政行为的法律与事实两个层面进行全面审查，但在法规范设定的形成、裁量、评价余地以及行政行为构成要件效力的情形下，也可例外地承认行政行为可以拘束法院。

而形成私法效果的行政行为则可以拘束法院，此类行为即使存有瑕疵，法院的决定也不得与之相矛盾，对于行政行为的撤销与变更应通过行政诉讼或复议程序。[16] （二）构成要件效力在行政实体法领域的引入 以判决的构成要件效力理论为基础，此一概念得以在行政实体法领域渐次展开。

[55]《基本法》第20条第3款规定，行政权与司法权受法律与法的拘束。但问题在于：首先，可诉请撤销性与行政机关在法律上的判断权限无关，[76]自然也无法正当化对于权限秩序的突破，在救济期限经过之前，行政机关的规制权限无法得到保护。

作为必须恪守依法律行政原理的行政机关，仅凭自身作出的行政行为即可拘束其他国家机关，无疑是赋予行政机关可对其他机关立法的权能，这本身就意味着依法律行政法原理的突破。在2004年的香港绿谷投资公司诉加拿大绿谷（国际）投资公司等股权纠纷案（以下简称香港绿谷案）中，最高人民法院将行政行为区分（1）形式性行政行为：行政行为作为形式性要件，即使无行政行为，民事行为本身并非无效。[114]同样在亲属法领域，婚姻登记是对成立法律婚姻关系合意的确认与公示。[49]将不同的权限事务与机关结构等资源加以结合具有现代行政组织科学化的实践意义。

[69]正是借助禁止废除与禁止偏离，行政行为对于现实生活的调整才得以真正实现。（一）判决的构成要件效力 构成要件效力一词最早出自阿道夫·瓦赫（Adolf Wach）。

1992年最高人民法院《关于聊城市柳园供销公司法人资格认定问题的复函》则承认法院受生效行政行为的拘束。实质存续力由于内涵争议较大而被称为观点的迷宫。

各国家机关产生之后，依据宪法和法律的规定，对属于机关自身职权范围内的事务独立进行处理，不受其他国家机关的干涉。在具体的制度实践中，行政行为的构成要件效力往往会受到诸多限制：其一，在权利滥用的场合，如以欺诈的方式获得许可，往往要否认构成要件效力的存在。